Können die USA ihren langen Arm nutzen, um eine Technologieblutung zu stoppen?

Im Jahr 2014 bezeichneten US-Beamte den chinesischen Staatsbürger Karl Lee als „Hauptlieferanten“ des iranischen Programms für ballistische Raketen. Lees Netzwerk wurde fast zwei Jahrzehnte lang von US-Geheimdiensten und Strafverfolgungsbehörden verfolgt und war für den illegalen Transport hochwertiger Materialien aus seinen Fabriken in China in den Iran verantwortlich. Das Ausmaß seiner Aktivitäten übertraf den des berühmten Nuklearproliferators AQ Khan – dem „Vater“ der pakistanischen Atombombe und verantwortlich für den Verkauf nuklearer Anreicherungstechnologie an den Iran, Nordkorea, Libyen und vielleicht auch andere. Ein aktueller Dokumentarfilm legt jedoch nahe, dass Karl Lee 2019 in China inhaftiert wurde, wahrscheinlich im Rahmen eines geheimen chinesisch-amerikanischen Abkommens. Doch trotz des offensichtlichen Endes von Karl Lees Netzwerk deuten aktuelle Informationen darauf hin, dass das Netzwerk möglicherweise immer noch aktiv ist, was die Schwierigkeiten bei der Implementierung und Durchsetzung strategischer Handelskontrollen noch deutlicher macht.

Exportkontrollen – die Regeln und Vorschriften, die US-Gegnern den Zugang zu wichtigen amerikanischen Technologien verwehren sollen – werden wieder zu einem zentralen Instrument bei der Bewältigung des Wettbewerbs zwischen Großmächten. Im vergangenen Oktober stellte die Biden-Regierung neue Regeln vor, um China den Zugang zu US-amerikanischen Halbleiter- und Chipherstellungstechnologien zu verwehren, was Chinas eigene aufstrebende einheimische Halbleiterindustrie untergräbt und seine Fähigkeit behindert, die Chips in seinen eigenen strategischen und militärischen Programmen zu verwenden. Auch die Einschränkung des Zugangs Russlands zu Technologie – während es Putins illegalen Krieg in der Ukraine bekämpft – ist zu einer Priorität geworden.

Während Russlands Verteidigungsindustrie unter den Sanktionen Schwierigkeiten hat, verbrauchte Munition wieder aufzufüllen und weitere Systeme für den Einsatz auf dem Schlachtfeld vorzubereiten, wird ihre Fähigkeit, illegal westliche Lieferketten anzuzapfen, immer wichtiger. Das Royal United Services Institute, eine in London ansässige Denkfabrik für Verteidigung und internationale Sicherheit, veröffentlichte letzten Sommer einen detaillierten Bericht, in dem Russlands illegaler Erwerb von Mikroprozessoren westlicher Herkunft für den Einsatz in einer Vielzahl von Waffensystemen, darunter Marschflugkörper, militärische Kommunikation und Elektronik, dargelegt wurde Kriegssysteme. Der Bericht kam zu dem Schluss, dass westliche Mikroelektronik weitaus unsicherer ist – und Russland weitaus stärker von diesen Gütern abhängig ist – als bisher angenommen. Tatsächlich wurde auch festgestellt, dass iranische Drohnen, die Russland beschafft hat, weil es Schwierigkeiten hat, seinen Krieg mit Ressourcen zu versorgen, ähnliche Gegenstände enthalten.

Die schiere Schwierigkeit, die manchmal allgegenwärtigen Technologien in hochgradig globalisierten Märkten zu kontrollieren, macht die Grenzen dieses Instrumentariums deutlich – selbst bei erneuten Bemühungen, sich mit Verbündeten und Partnern zu koordinieren. Ob diese Instrumente jedoch wirksam sein werden, hängt weitgehend davon ab, wie die USA ihren Durchsetzungsansatz so anpassen, dass er sowohl den Marktkräften als auch den flexiblen illegalen Beschaffungsnetzwerken gerecht wird. Dazu gehört auch der Erfolg extraterritorialer Ansätze – des „langen Arms“, den die USA zur Durchsetzung in Übersee-Gerichtsbarkeiten nutzen.

Eine aktuelle US-Anklageschrift legt nahe, dass eine neue Person, Xiangjiang Qiao – alias „Joe Hansen“ – die Proliferationsaktivitäten von Karl Lee fortsetzt. Der stellvertretende Generalstaatsanwalt Matthew G. Olsen von der Nationalen Sicherheitsabteilung des Justizministeriums kündigte neue Anklagen gegen Hansen an, zusammen mit vier weiteren Fällen, darunter solche im Zusammenhang mit Technologietransfer nach Russland, China und Iran. Diese wurden unter der Schirmherrschaft der neuen „Disruptive Technology Strike Force“ angekündigt, einer behördenübergreifenden Task Force, die im Februar zwischen den Ministerien Justiz, Heimatschutz und Handel gegründet wurde, um die Durchsetzung der Exportkontrolle besser zu koordinieren.

Doch trotz der fortgesetzten Aktivitäten des Lee-Netzwerks durch „Joe Hansen“ ist die Inhaftierung des 20-jährigen Drahtziehers des Netzwerks in China eine entscheidende Entwicklung in diesem jahrzehntealten Fall. Während dieser Zeit setzten die Vereinigten Staaten beispiellose extraterritoriale Instrumente ein, darunter ein zivilrechtliches Verfahren zur Einziehung von Vermögenswerten, um Lees Aktivitäten zu stören. Eine Neubewertung des Nutzens dieser neuartigen Instrumente ist insbesondere angesichts der erneuten Bemühungen zur Einführung von Exportkontrollen gegen Russland und China an der Zeit: Was sagt uns beispielsweise der Fall Karl Lee über die Grenzen der extraterritorialen Durchsetzung von Handelskontrollen durch die USA und wie? Können die USA und ihre Partner diese Lehren anwenden, um den illegalen Beschaffungsnetzwerken russischer und chinesischer Technologie entgegenzuwirken?

Lehren aus dem „Karl Lee Blitz“

Die Proliferationsaktivitäten von Karl Lee erregten erstmals Ende der 1990er und Anfang der 2000er Jahre die Aufmerksamkeit der US-Regierung. Zunächst fungierte er als Mittelsmann und exportierte mit seiner in Dalian ansässigen LIMMT Economic and Trade Company Waren an die Organisation, die das iranische Feststoffraketenprogramm betreibt, die iranische Shahid Bagheri Industrial Group (SBIG). In den nächsten zwei Jahrzehnten transportierte sein Unternehmen große Mengen an Materialien – Graphit, Gyroskope, Beschleunigungsmesser, Metalle und Materialien –, um die Bemühungen Irans zu unterstützen.

Im Jahr 2014 verschärften die US-Strafverfolgungsbehörden jedoch ihre Bemühungen gegen den in China ansässigen Lee, was einige DC-Insider als „Karl-Lee-Blitz“ bezeichneten. Nach einer Welle von Anklagen gegen seine verschiedenen Tarnfirmen erhoben die US-Behörden im April 2014 eine zweite Strafanzeige gegen ihn, beschlagnahmten 6,8 Millionen US-Dollar seines Vermögens, setzten eine Belohnung von bis zu 5 Millionen US-Dollar für Informationen aus, die zu seiner Festnahme führten, und … veröffentlichte ein FBI-Fahndungsplakat mit dem einzigen bekannten Foto des Proliferators.

Der Fall Lee verkörpert eine der zentralen Herausforderungen bei der Durchsetzung von Exportkontrollen im Ausland. Was ist nämlich zu tun, wenn ein Proliferator ein illegales Beschaffungsnetzwerk betreibt, das weitgehend außerhalb der Reichweite der US-Strafverfolgungsbehörden liegt? Tatsächlich sind die gleichen rechtlichen Probleme auch bei den Bemühungen zu beobachten, russischen und chinesischen Beschaffungsnetzen entgegenzuwirken. An vielen dieser Netzwerke sind entweder Beschaffungsagenten mit Sitz in diesen Ländern oder in „Drittland“-Gerichtsbarkeiten beteiligt, in denen sie ansässig sind, um Exporteure und Exportkontrolleure zu täuschen und ihnen vorzutäuschen, dass ihre Waren für weniger besorgniserregende Bestimmungsorte bestimmt seien.

Doch trotz ihrer Bemühungen, sich in Übersee-Gerichtsbarkeiten zu verstecken, sind die Teilnehmer dieser Netzwerke nicht unbedingt völlig außerhalb der Reichweite der US-Strafverfolgungsbehörden. Im Fall Karl Lee beispielsweise stützten sich US-Staatsanwälte auf einen etwas obskuren Abschnitt der US-amerikanischen Anti-Geldwäsche-Gesetze, der es der Regierung ermöglicht, die Vermögenswerte einer Zielperson zu beschlagnahmen, selbst wenn diese Vermögenswerte nicht bei US-Banken gehalten werden. Das Gesetz stützt sich auf die zentrale Rolle der US-Banken im globalen Finanz- und Korrespondenzbankwesen – also auf das Netzwerk von Konten zwischen Banken, das Transaktionen und Clearing erleichtert. Obwohl die Vermögenswerte von Karl Lee bei chinesischen Banken gehalten wurden, verfügten diese Banken alle über eigene Korrespondenzkonten bei amerikanischen Institutionen, von denen die US-Behörden Vermögenswerte beschlagnahmen konnten.

Ein solches Gerichtsverfahren ist außerordentlich wirkungsvoll und wird selten eingesetzt. Tatsächlich handelte es sich bei den einzigen anderen Fällen, in denen es um den zivilrechtlichen Verlust von Vermögenswerten von Korrespondenzbankkonten ging, um in China ansässige Tarnfirmen, die an der Geldwäsche beteiligt waren und als Beschaffungsagenten für Nordkorea agierten. Ein solch leistungsstarkes Tool könnte jedoch einen gewissen Nutzen gegen russische und chinesische Beschaffungsnetzwerke haben, indem es ihre Gelder beschlagnahmt und ihre Arbeit weniger profitabel macht. Das Problem besteht jedoch darin, ein Ziel zu identifizieren, das groß genug ist, um die Schwere des Verstoßes und der Durchsetzungsmaßnahmen zu demonstrieren, aber klein genug, um die Wirtschaftsbeziehungen nicht ernsthaft zu schädigen oder eine Gegenreaktion gegen die Geschäftsinteressen der USA auszulösen.

Die 5-Millionen-Dollar-Belohnung für Lee war im Vergleich zu ähnlichen Belohnungen hoch und diente eindeutig dazu, Informationen über eine rätselhafte Figur ans Licht zu bringen. Da sich die CIA in den letzten Tagen öffentlich an desillusionierte russische Beamte gewandt hat, könnten Belohnungen für Informationen, die zu russischen Beschaffungsmitarbeitern führen, ebenfalls zu Ergebnissen führen.

Einige Tools, mit denen Lees öffentliches Profil aufgebaut wurde – insbesondere das FBI-Fahndungsplakat – wurden gegen andere Technologiebeschaffer eingesetzt. Im Jahr 2012 wurden mehrere Personen aus dem Umfeld des russischen Unternehmens ARC Electronics angeklagt, Mikrochips im Wert von über 30 Millionen US-Dollar an russische Militär- und Geheimdienstnutzer verkauft zu haben. Während mehrere der Netzwerkteilnehmer inhaftiert wurden, sind drei Mitarbeiter immer noch Gegenstand von FBI-Fahndungsplakaten.

Darüber hinaus haben die USA auch eine Reihe von Stich- und Lockoperationen entwickelt, um Ziele aus diesen Netzwerken in befreundete Länder zu bringen, wo sie von den örtlichen Strafverfolgungsbehörden festgenommen und ausgeliefert werden können, um vor Gericht gestellt zu werden. Karl Lee war bei seinen Reiseplänen vorsichtig – falls er tatsächlich außer der Reise in den Iran auch Auslandsreisen unternahm. Verdeckte Operationen können möglicherweise auch durchgeführt werden, wenn Beschaffungsagenten gegeneinander ausgespielt und das Vertrauen untergraben werden oder wenn kompromittierte Technologie in Lieferketten eingeschleust wird.

Obwohl die Vereinigten Staaten über mächtige Instrumente verfügen, ist das Vorgehen gegen diese Netzwerke auf taktischer Ebene oft eine Geisel der umfassenderen politischen und diplomatischen Bedingungen. Obwohl Lee in China ansässig war und möglicherweise über lokale politische Verbindungen verfügte, belieferte er den Iran und nicht China. China oder Russland würden wahrscheinlich keinen ihrer eigenen Beschaffungsagenten niederbrennen, die im nationalen Interesse handeln.

Die jüngsten Entwicklungen im Fall Lee unterstreichen auch die Bedeutung der Politik auf hoher Ebene, da es sich wahrscheinlich um ein geheimes politisches Abkommen auf hoher Ebene zwischen der Trump-Regierung und der chinesischen Regierung handelte, das zur Inhaftierung von Lee führte. Der lange Arm der extraterritorialen Exportkontrolle der USA machte Lee offensichtlich das Leben schwer, störte einige seiner Aktivitäten und machte ihn wesentlich ärmer, aber es war nicht der Grund, warum er letztendlich hinter Gitter kam.

Der Einsatz dieser Instrumente ist mit politischen und diplomatischen Kosten verbunden. Zumindest mit Russland, dem Aggressor in einem Krieg mit einem wichtigen US-Partner, seien „die Handschuhe ausgezogen“. Angesichts der umfassenden Sanktionen gegen den russischen Staat und die russische Industrie wird jeder Einsatz extraterritorialer Instrumente weniger kontrovers sein und weniger sorgfältige Überlegungen erfordern. Der Einsatz dieser Tools gegen chinesische Netzwerke ist, wie bereits gesehen, angesichts der Handelsbeziehungen der USA komplizierter. Der Einsatz solcher Instrumente – die von China als Überschreitung der US-Rechtsprechung angesehen werden – hat zu Ärger und sogar zu Vergeltungsmaßnahmen durch Geiselnahme geführt.

Was können die USA und ihre Partner noch tun?

Auf einer Pressekonferenz letzten Monat erklärte der stellvertretende Minister für Exportkontrolle im Büro für Industrie und Sicherheit des US-Handelsministeriums, dass vor zwanzig Jahren die Hauptbedrohung Al-Qaida gewesen sei – heute hält sie fortschrittliche Technologie von den Händen von Gegnern fern wie China, Russland, Iran und Nordkorea. Es besteht kein Zweifel, dass Exportkontrollen weiterhin eine wichtige Rolle im Ansatz der Vereinigten Staaten im Wettbewerb zwischen Großmächten spielen werden. Um jedoch effektiv zu sein, benötigen die USA und ihre Partner mehr Ressourcen, eine umfassendere Zusammenarbeit mit internationalen Partnern und tiefere Beziehungen zu Branchenführern.

Einerseits erfordert die extraterritoriale Durchsetzung ein außerordentliches Maß an behördenübergreifender und internationaler Koordinierung und Zusammenarbeit, und es wird für den Kongress unerlässlich sein, sich mit Ressourcenengpässen zu befassen. Die Disruptive Technology Strike Force ist eine ehrgeizige und notwendige Anstrengung, um diese Herausforderungen anzugehen, aber es ist noch mehr nötig. Insbesondere muss der Kongress den wichtigsten Behörden, die an der Exportdurchsetzung beteiligt sind, zusätzliche Ressourcen zuweisen, darunter dem Handel, dem FBI und den DHS Homeland Security Investigations. In einem aktuellen Bericht des Center for Strategic and International Studies wurde beispielsweise festgestellt, dass die Fähigkeit und Kapazität des Büros für Industrie und Sicherheit des Handelsministeriums zur Durchsetzung von Exportkontrollen erheblich von Budgeterweiterungen zur Unterstützung von Technologiemodernisierungsprogrammen sowie zusätzlichen Analysen und Durchsetzungsmaßnahmen profitieren würden Personal.

Zweitens ist die Zusammenarbeit mit internationalen Partnern eine entscheidende Komponente zur Lösung eines zentralen Rechtsproblems. Das heißt, in einem stark globalisierten Markt ist ein robustes System von Exportkontrollen nur so gut wie Verbündete und Partner sowie die Fähigkeit und Fähigkeit, ihre eigenen nationalen Handelskontrollen umzusetzen. Das ist natürlich viel leichter gesagt als getan. Viele Gerichtsbarkeiten fungieren als wichtige Umschlagplätze oder bieten Dienstleistungen an, die Beschaffungsnetzwerken dabei helfen, ihre Aktivitäten zu verschleiern.

Viele der sogenannten Finanzgeheimnisse beispielsweise sind im Allgemeinen Länder mit niedrigem Einkommen und wenig oder gar keinen fortschrittlichen Technologieindustrien. Die Bereitstellung von Ressourcen für die Umsetzung und Durchsetzung von Richtlinien, die möglicherweise als unnötig oder irrelevant angesehen werden, ist schwer zu verkaufen. Allerdings ist ein Verständnis der Exportkontrollen und sensiblen Technologien wichtig, damit Gerichtsbarkeiten verhindern können, dass sie von diesen Proliferationsnetzwerken ausgenutzt werden. Daher ist es für die politischen Entscheidungsträger in den USA wichtig, Engagement, Kapazitätsaufbau und Outreach-Aktivitäten auf eine Weise zu ermöglichen, die als relevant und für beide Seiten vorteilhaft angesehen wird.

Drittens sind Partnerschaften mit der Industrie – von Exporteuren bis zur Finanzdienstleistungsbranche – von entscheidender Bedeutung. In der Vergangenheit war es jedoch schwierig, aus Industriepartnerschaften kaum mehr als einseitige Beziehungen zu machen. Eine häufige Beschwerde, die bei Outreach-Veranstaltungen im Privatsektor oft überflüssig wird, ist, dass die Informationen, die für eine wirksame Überwachung potenzieller Verstöße erforderlich sind, häufig rar oder unvollständig sind. Die Regierung muss bei der Bewältigung dieser Herausforderung helfen, indem sie der Industrie zeitnahe und umsetzbare Informationen zur Verfügung stellt. Die Regierung kann auch die Zivilgesellschaft dazu nutzen, diese Informationslücken zu schließen. Eine Revolution in der Fähigkeit der Zivilgesellschaft, Open-Source-Informationen bereitzustellen, verändert die Beziehung zwischen Regierung und Industrie grundlegend. Bei geeigneten Leitplanken sollte dies als Vorteil angesehen werden.

Ebenso wie Sanktionen könnte eine übermäßige Durchsetzung negative Auswirkungen auf amerikanische Unternehmen und Märkte haben. Es kann eine Sache sein, gemeinsam mit Partnern und Verbündeten russische Beschaffungsnetzwerke ins Visier zu nehmen. Eine andere Sache ist es jedoch, sich gegen chinesische Firmen zu richten, insbesondere gegen größere mit Verbindungen zum chinesischen Staat – und dabei Vergeltungsmaßnahmen gegen die Wirtschaftsinteressen der USA oder ihrer Partner zu riskieren. Darüber hinaus könnten einige Mechanismen wie der zivilrechtliche Vermögenseinzug gegen Korrespondenzbanken und die Verweigerung von Lizenzen als wettbewerbswidrig angesehen werden und letztendlich die amerikanische Wettbewerbsfähigkeit auf lange Sicht untergraben.

Wie der Fall Karl Lee zeigt, stößt die langfristige Durchsetzung von Exportkontrollen zwar auf ein leistungsstarkes Instrumentarium, hat aber auch ihre Grenzen. Die Entwicklungen der letzten Wochen verdeutlichen auch die Anpassungsfähigkeit von Netzwerken. Nur wenige Tage, nachdem der Dokumentarfilm enthüllte, dass Lee wahrscheinlich im chinesischen Gefängnis saß, entsiegelte die US-Regierung die Anklage gegen Hansen. Dies zeigt, dass Lees Proliferationsgeschäftsimperium wahrscheinlich einen neuen Erben hat, und unterstreicht das Fortbestehen illegaler Netzwerke und ihre Fähigkeit, zu operieren und neue Wege zu finden Exportkontrollen umgehen.

Da Risiken beim Technologietransfer und Exportkontrollen jedoch wieder in den Mittelpunkt des nationalen Sicherheitsdiskurses der USA rücken, kann ein sorgfältiger und überlegter Einsatz dieser „langarmigen“ Instrumente dazu beitragen, dem Risiko eines technologischen Blutverlusts entgegenzuwirken und den USA und ihren Verbündeten zu helfen, wettbewerbsfähig zu sein.